О. А. Аникеева

КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЫ КАК ВИДА ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТАХ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

В этой статье проведен компаративный анализ понятийного аппарата нормативно-правовых актов, регулирующих социальную работу как профессиональную деятельность, формирование концептуальных подходов к социальной работе как профессиональной деятельности.

Ключевые слова: социальная работа, социальная защита, социальное обслуживание, нормативно-правовая основа социальной работы

O. A. Anikeeva

CONCEPTUAL APPROACHES TO DEFINITION OF SOCIAL WORK AS TYPE OF PROFESSIONAL ACTIVITY IN NORMATIVE LEGAL ACTS OF MODERN RUSSIA

This article consists the comparative analysis of a conceptual frame work of the normative legal acts regulating social work as professional activity, formation of conceptual approaches to social work as professional activity is carried out.

Key words: social work, social protection, social service, standard and legal basis of social work

Социальная работа как вид профессиональной деятельности регулируется нормативно-правовыми актами. Корпус законов, регулирующих социальную защиту населения в современной России формируется около двадцати пяти лет. Базовые нормы закреплены в Конституции РФ. В статье 72 указывается, что координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации [1]. Других упоминаний терминов и понятий социальной работы нет, однако по существу именно в Конституции закреплены основные ценности, принципы и нормы, которые регулируют социальную работу как профессиональную деятельность, включая определение социального государства (ст.7).

Основополагающим для системы социальной защиты населениямногие годы былФедеральный закон «Об основах социального обслуживания населения Российской Федерации» (№ 195-ФЗ), принятый 10 декабря 1995 года [2]. Закон не содержит понятий «социальная работа» и «социальная защита». Он дает определение социального обслуживания – это «деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации» (ст. 1). Социальные услуги определяются как «действия по оказанию отдельным категориям граждан в соответствии с законодательством Российской Федерации, клиенту социальной службы помощи, предусмотренной настоящим Федеральным законом» (ст. 3, п.3).

Закону об основах социального обслуживания предшествовал принятый 2 августа 1995 года 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», который также нацелен на оказание социальный услуг. В нем упоминаются органы социальной защиты населения (ст. 5), но без определения самого понятия «социальная защита».

Содержание термина было впервые охарактеризовано применительно к конкретной социальной группе в 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», принятом 24 ноября 1995 г. Здесь социальная защита определяется как «система гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества» (ст. 2).В этой же статье дано определение и социальной поддержки инвалидов –это «система мер, обеспечивающая социальные гарантии инвалидам, устанавливаемая законами и иными нормативными правовыми актами, за исключением пенсионного обеспечения)». Обе статьи были отредактированы в соответствии с 122-ФЗ в 2004 г.).

До принятия 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан РФ» в 2013 г. в этом же (181-ФЗ) содержалось понятие «государственная социальная помощь», под которой понималось «предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан, указанным в настоящем Федеральном законе, социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров». Это определение и в настоящее время сохраняется в 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (в ред. от 21.07.2014 N 216-ФЗ). В таком же смысле термин «государственная социальная помощь используется в 81-ФЗ, принятом 5 мая 1995 г., в редакции и с изменениями 2013-2015 гг.) [3].

Совершенно очевидно, что в первые годы становления профессии в 1990-е годы в новом формате (по сравнению с досоветским и советским периодом) шел поиск модели социальной работы и социальной защиты населения,адекватной как российским традициям, так и мировомуопыту. Этот поиск отразился и нормативно-правовых документах. Стремление оттолкнуться, уйти от советских принципов социального обеспечения, основанных на относительной уравнительности, обязательности и минимальных гарантиях, привело к тому, что большинство законов стало базироваться на концепции оказания социальных услуг. Собственно, принятая в августе 1993 г. Концепция социального обслуживания населения в Российской Федерации и была призвана внедрить новые (европейские) принципы в нашу жизнь.

В целом законодательство 1990-х годов дает характеристику действий, которые входят в обязанности сотрудников системы социального обслуживания, но не определяют целей этой деятельности даже в разделах, посвященных оценке качества социальных услуг.

Столь скромные задачи социальной работы имели объективное обоснование: острота социальных проблем 1990-х годов вынуждала и законодателей, и профессионалов ограничиться такой целью как поддержание минимального жизненного уровня граждан, работать в режиме «скорой помощи», использовать «процессные» подходы (описание состава деятельности). Главной целью было – удержать большую часть населения в состоянии способности к жизнедеятельности, относительной самодостаточности. Ограниченность ресурсов не позволяла ставить иные цели.

В организационно-административном плане это отразилось в разделении социальной работы на систему социальной защиты населения и систему социального обслуживания. Причем в реальности система социальной защиты базируется в основном на принципах пассивной социальной помощи (различные материальные и финансовые выплаты, льготы и субсидии) и по существу является прямой преемницей советской системы социального обеспечения. Хотя источники финансирования стали иными теперь социальная защита населения финансируется не напрямую из налоговых поступлений, но из страховых фондов: Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, Фонда занятости, Фонда медицинского страхования. Но принцип помощи не изменился.

С принятием нового 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан Российской Федерации», принятого 28 декабря 2013 г., формирование концепции социальной защиты населения вступает в новую стадию. Сильной стороной Закона, безусловно, является расширение субъектов социальной помощи, привлечение некоммерческого сектора экономики и общественных организаций к решению социальных проблем общества, адресация к самоактуализации объектов социальной помощи, адресность в предоставлении социальных услуг, ставка на профилактику социального неблагополучия. Принятие Закона привело к внесению редакционных поправок в целый ряд предшествующих законов. С учетом новых подходов были переработаны классификаторы: Общероссийский классификатор занятий (ОКЗ), Общероссийский классификатор видов экономической деятельности (ОКВЭД) и др., в которых мы найдем понятия «социальная работа», «специалист по социальной работе», описание их деятельности. Разработан и введен в действие целый ряд стандартов профессиональной деятельности специалистов социальной сферы [4].

И все же надо признать, что концепция социальной защиты населения в нормативно-правовых актах современной России еще очень далека от завершения. Парадоксальным образом разделились пути развития нормативно-правовой базы социальной работы и теоретическое ее осмысление. Можно сравнить характеристики базовых понятий в работах теоретиков социальной работы П. Д. Павленка, М. В. Фирсова, Е. И. Холостовойи др. с терминологией нормативно-правовых актов [5, 6, 7]. Параллельность наблюдается как в подходах к понятийному аппарату, так и в определении целей профессиональной деятельности социальных работников.

В законодательной базе РФ до сих пор не сформулированы функции системы социальной защиты населения и системы социального обслуживания, нет четкого определения, что понимается сегодня под базовыми понятиями. В частности, есть различия в использовании термина «социальная поддержка» в нормативно-правовых актах: в 181-ФЗ он относится к инвалидам, т. е. к объектам социальной защиты, а в 442-ФЗ только к субъектам социальной работы (ст. 8 п. 16; это соответствует и терминологии предшествующего 122-ФЗ ст. 36). В ряде законодательных актов понятие «социальная помощь» выступает частью социальной защиты, в других включает социальную поддержку различных категорий граждан, но практически везде соотносится преимущественно с материальными видами помощи, лишь иногда упоминается консультационная помощь.

Это значительно сужает спектр социальной работы, возможности ее по решению задач социальной политики. Но самое важное – такие подходы противоречат духу самого нового закона: если социальные услуги предоставляются только по заявлению самих граждан, специалисты социальной сферы не смогут выполнить важнейшие свои профессиональные функции, направленные на профилактику социального неблагополучия. Сохраняется ставка на пассивные формы работы, жесткая вертикаль управления лишает муниципальные организации гибкости и оперативности, существует диспропорция в федеральных и региональных функциях и полномочиях, продолжается и расширяется детализация контрольных функций по всей вертикали управления, что закрепляется, прежде всего, на региональном уровне. Недостаточно возможностей учета региональных различий в подходах к решению социальных проблем [8].

В целом, можно согласиться с выводом З. П. Замараевой: «В современном российском обществе сложилась тенденция, свидетельствующая о бессистемном и противоречивом нормативно-правовом обеспечении формирующейся системы социальной защиты населения, не соответствующая уровню развития российской и международной нормативной практики» [9].

Итак, модель, которая отражена в нормативно-правовых документах, регулирующих развитие социальной работы как профессии, системы социальной защиты и системы социального обслуживания населения как организационной формы реализации этой профессии крайне противоречива, не связана с теорией социальной работы, не отражает передовые наработки и вообще развивается параллельными путями с наукой. Концепция социальной работы как профессионального вида деятельности, направленной на повышение социального благополучия общества в целом и его граждан,пока не сложилась. Предстоит нелегкий путь интеграции теории, практики и законодательной базы современной социальной работы.

1. Конституция РФ. 1993 г.

2. 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения Российской Федерации»

3. 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан Российской Федерации»

4. Сизикова В. В., Аникеева О. А. Стандарт профессиональной деятельности специалиста по социальной работе: к новому качеству социального образования и социальной защиты населения // Вестник учебно-методического объединения вузов России по образованию в области социальной работы. ¬ 2013. ¬ № 1. ¬ С. 61 – 68

5. Павленок П. Д. Философия и методология социальной работы. //Отечественный журнал социальной работы. – 2014 - № 2 (57). – С. 4351.

6. Фирсов М. В., Студенова Е. Г. Теория социальной работы: Учебник для бакалавров; для студентов высших учебных заведений. М. : Юрайт, 2012.

7. Холостова Е. И. Социальная работа: история, теория и практика. – М. : Юрайт, 2011.

8. Сизикова В. В. Становление и развитие регионализации профессиональной подготовки специалистов в области социальной работы. Монография. М. : Изд-во РГСУ, 2010.

Замараева З. П. Нормативно-правовые основы современной системы социальной защиты населения в России. // Научный вестник Пермского университета. Юридические науки. 2012 № Выпуск 1 (15) 2012 (Электронный ресурс). Режим доступа:http://www.jurvestnik.psu.ru/index.php/ru/vypusk1152012/18-2010-12-01-13-31-58/-1-15-2012/300-normativno-pravovye-osnovy-sovremennoj-sistemy-soczialnoj-zashhity-naseleniya-v-rossii (Дата обращения 22.10.2015)